Государственный департамент надзора за соблюдением законодательства о труде

Аверс-бухгалтерия № 41 от 12.10.2009 г.

В соответствии со ст. 43 Конституции Украины государство должно создавать условия для полной реализации гражданами права на труд, поэтому для обеспечения реализации этого конституционного положения в Украине создана система специальных государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде.

Главная роль в обеспечении такого надзора и контроля принадлежит Государственному департаменту надзора за соблюдением законодательства о труде (далее - Госнадзортруда), который создан в соответствии с постановлением КМУ от 30.08.2000 г. № 1351 и действует в составе Минтруда. Для выполнения возложенных на Госнадзортруда задач им образуются по согласованию с Минтруда территориальные государственные инспекции труда.

Следует обратить внимание, что управления труда и социальной защиты населения местных госадминистраций (органов местного самоуправления), действующие на основании постановления КМУ от 30.05.2007 г. № 790, Закона Украины от 21.05.97 г. № 280/97-ВР "О местном самоуправлении в Украине", не имеют никакого отношения к Госнадзортруда, не являются контролирующими органами и не имеют права на проведение проверок работодателей по вопросам соблюдения законодательства о труде.

Основными нормативными документами, на основании и в соответствии с которыми Госнадзортруда и его территориальные органы осуществляют контроль, являются:

- Конвенция № 81 Международной организации труда об инспекции труда в промышленности и торговле;

- Конвенция № 129 Международной организации труда об инспекции труда в сельском хозяйстве;

- Положение о Государственном департаменте надзора за соблюдением законодательства о труде, утвержденное постановлением КМУ от 18.01.2003 г. № 50 (далее - Положение № 50);

- Порядок проведения проверки состояния соблюдения законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании, которая проводится должностными лицами Государственного департамента надзора за соблюдением законодательства о труде и его территориальных органов, утвержденный приказом Минтруда от 21.03.2003 г. № 72 (далее - Порядок № 72);

- Инструкция по оформлению органами Государственного департамента надзора за соблюдением законодательства о труде материалов об административных правонарушениях, утвержденная приказом Минтруда от 21.03.2003 г. № 72 (далее - Инструкция № 72).

При этом следует обратить внимание, что действие Закона Украины от 05.04.2007 г. № 877-V "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" (далее - Закон № 877) на этот орган распространяется только в части, не противоречащей нормам вышеуказанных Конвенций. Такое мнение высказывалось Госнадзортруда в письмах от 21.08.2008 г. № 3572/0/10-08/013, от 11.07.2008 г. № 2906/0/10-08/013, от 11.07.2008 г. № 013-1029-05, от 22.05.2008 г. № 013-0721-05, от 25.10.2007 г. № 013-1636-32.

Кроме этого, при рассмотрении вопроса о полномочиях должностных лиц Госнадзортруда и порядке проведения проверок субъектов хозяйствования также следует обратить внимание на некоторые противоречия и несоответствия Положения № 50 и Порядка № 72 действующему законодательству, поскольку до настоящего времени они не приведены в соответствие с нормами международного права, то есть с вышеуказанными Конвенциями. При этом также следует учитывать, что действие указанных Конвенций распространяется на промышленные, торговые и сельскохозяйственные предприятия, а для остальных субъектов хозяйствования проверки производятся согласно порядку, предусмотренному Законом № 877, Положением № 50 и Порядком № 72.

При этом следует учитывать, что постановлением КМУ от 21.05.2009 г. № 502 "О временных ограничениях относительно осуществления мер государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности на период до 31 декабря 2010 года" (далее - Постановление № 502) введен ряд ограничений на проведение проверок контролирующими органами. Действие этого документа распространяется и на территориальные органы Госнадзортруда. В соответствии с Постановлением № 502 на период до 31 декабря 2010 года временно прекращено проведение плановых проверок предпринимателей органами, осуществляющими государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности. Исключение составляют субъекты хозяйствования, отнесенные в соответствии с утвержденными КМУ критериями оценки степени риска к субъектам с высокой степенью риска.

Постановлением № 502 также установлены ограничения на проведение внеплановых проверок субъектов хозяйствования, за исключением проверок, проводимых по обращениям физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований действующего законодательства или по представлению субъектом хозяйствования в соответствующий орган письменного заявления о проведении проверки по его желанию.

Таким образом, должностные лица органов Госнадзортруда до 31 декабря 2010 года имеют право проводить только:

- плановые проверки субъектов хозяйствования, отнесенных к субъектам с высокой степенью риска;

- внеплановые проверки по обращениям физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства или по представлению субъектом хозяйствования в соответствующий орган письменного заявления о проведении проверки по его желанию.

Однако, напомним, что наряду с указанными ограничениями действуют нормы ранее упомянутых Конвенции № 81 и Конвенции № 129, которыми, в частности, предусмотрено право инспекторов беспрепятственно, без предварительного уведомления и в любое время суток проходить на любое предприятие, подлежащее инспектированию. И не исключено, что при обосновании правомерности проведения плановой или внеплановой проверки в обход ограничениям, установленным Постановлением № 502, должностные лица Госнадзортруда будут руководствоваться именно нормами этих Конвенций.

Кроме ограничений на проведение проверок, Постановлением № 502 предусмотрен новый порядок применения санкций к субъектам хозяйствования, согласно которому контролирующие органы, зафиксировавшие в процессе проверки нарушения, обязаны предоставлять субъекту хозяйствования предписание об их устранении в течение 30 суток без применения санкций, если законом не предусмотрен иной срок для устранения нарушений. Санкции могут быть применены только в случае, если субъект хозяйствования не выполнит предписание и не устранит нарушения в течение предоставленных ему 30 суток (кроме нарушений, которые невозможно устранить). Видимо, за нарушения, которые устранить невозможно, применять штрафные санкции будут сразу, не предоставляя 30 суток.

Полномочия должностных лиц

В соответствии с п. 6 Положения № 50 должностными лицами Госнадзортруда и его территориальных органов являются главные инспекторы труда, их заместители, государственные инспекторы труда, которые имеют право:

- беспрепятственно в любое время без предварительного предупреждения при предъявлении служебного удостоверения посещать для проверки соблюдения законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании административные и производственные помещения работодателей, рабочие органы исполнительных дирекций фондов общеобязательного государственного социального страхования;

- знакомиться с информацией, документами и материалами и получать от работодателей, рабочих органов исполнительных дирекций фондов общеобязательного государственного социального страхования копии или выписки из документов, ведение которых предусмотрено законодательством о труде и общеобязательном государственном социальном страховании, необходимых для выполнения их полномочий;

- требовать от работодателей или работников необходимые объяснения. Для проведения проверки работодателем предоставляется рабочее место инспектору труда с возможностью ведения конфиденциального разговора с работниками, а также создаются для этой цели иные надлежащие условия;

- давать должностным лицам органов исполнительной власти и местного самоуправления, работодателей, рабочих органов исполнительных дирекций фондов общеобязательного государственного социального страхования предписания по устранению нарушений законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании в части обеспечения реализации прав и гарантий работников, подлежащих обязательному исполнению с письменным уведомлением о принятых мерах в месячный или в иной указанный в предписании срок;

- составлять в случаях, предусмотренных законом, протоколы об административных правонарушениях, а также рассматривать дела о таких правонарушениях и налагать административные взыскания согласно законодательству;

- вносить работодателям предложения о наложении дисциплинарных взысканий на должностных лиц, виновных в нарушении законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании, передавать материалы о нарушении в правоохранительные органы.

Вопросы, связанные с правами Госнадзортруда, освещены в письме от 28.04.2007 г. № 013-617-43.

Следует отметить, что государственные инспекторы труда не могут выступать посредниками, арбитрами или экспертами при рассмотрении трудовых споров.

Кроме этого, Госнадзортруда не занимается проверками соблюдения законодательства об охране труда, поскольку такие проверки находятся в ведении Госгорпромнадзора, а также письмо Госнадзортруда от 21.08.2008 г. № 3572/0/10-08/013).

Порядок проведения проверок

Госнадзортруда согласно п. 4 Положения № 50 осуществляет контроль за соблюдением законодательства о труде и общеобязательном государственном социальном страховании в части обеспечения реализации прав и гарантий работников путем проведения проверок работодателей и рабочих органов исполнительных дирекций фондов общеобязательного государственного социального страхования. Процедура проведения проверок определена Порядком № 72 (см. также письмо Минтруда от 25.03.2009 г. № 013-0799-31).

Проверки, которые проводятся должностными лицами Госнадзортруда и его территориальными органами (далее - инспекторы труда), согласно п. 1.4 Порядка № 72 могут быть:

- плановые и внеплановые;

- по поручению руководства Госнадзортруда и его территориальных органов, правоохранительных органов;

- по предложению учреждений, организаций;

- по обращениям граждан.

Причем проверки по соблюдению законодательства об общеобязательном государственном страховании проводятся только по обращениям граждан и по поручению руководства Госнадзортруда и его территориальных органов.

Для проведения проверок инспекторам труда предоставлено право образовывать экспертные и рабочие группы, привлекать специалистов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, работодателей, представителей объединений граждан (по согласованию с их руководителями).

Как уже отмечалось выше, в соответствии с п. 2.3 Порядка № 72 инспектор труда имеет право беспрепятственно в любое время без предварительного уведомления посещать для проверки предприятия, рабочие органы исполнительных дирекций фондов общеобязательного государственного социального страхования, производственные помещения субъектов предпринимательской деятельности - физических лиц, использующих наемный труд (далее - объект проверки). При этом он имеет право на проведение проверки только при наличии у него:

- служебного удостоверения установленного образца;

- Положения № 50;

- Положения о территориальной государственной инспекции труда АР Крым, областей, городов Киева и Севастополя;

- в случае проверки по поручению - поручение соответствующего органа (руководства Госнадзортруда и его территориальных органов, правоохранительных органов);

- персональной круглой номерной печати.

Кроме этого, перед началом проведения проверки согласно п. 3.1 Порядка № 72 инспектор труда должен:

- уведомить руководство проверяемого объекта о проведении проверки;

- предъявить свое служебное удостоверение;

- в случае необходимости рассказать о своих обязанностях и полномочиях;

- ознакомить с вопросами, которые будут рассматриваться во время проведения проверки;

- объяснить, какие документы необходимо представить для проверки.

Работодатель в ходе проведения проверки должен предоставить рабочее место инспектору труда с возможностью ведения им конфиденциального разговора с работниками предприятия, а также создать другие надлежащие условия.

В соответствии с п. 3.3 Порядка № 72 проверка объекта состоит из следующих этапов:

- работа с документами, представленными для проверки: ознакомление с уставом предприятия для установления легитимности предприятия и полномочий его руководителя, а также контрактом, решением собственника (протоколом собрания участников ООО и др.) или приказом о его назначении на должность, изучение документов, ведение которых предусмотрено законодательством о труде и общеобязательном государственном социальном страховании;

- оформление акта, в котором фиксируются выявленные нарушения, а также получение подтверждающих документов и необходимых объяснений от работодателя или работника;

- проведение по результатам проверки разъяснительной работы о необходимости соблюдения законодательства о труде или общеобязательном государственном социальном страховании с руководящим составом объекта проверки и работниками.

При проверке соблюдения законодательства о труде работодателями инспектор труда может потребовать следующие документы:

- коллективный договор;

- правила внутреннего трудового распорядка;

- штатное расписание и приказы по кадрам;

- трудовые книжки и личные дела;

- документы, свидетельствующие о своевременной выплате заработной платы, проведении индексации и компенсации;

- графики отпусков для проверки своевременности ухода работников в отпуска;

- графики рабочего времени для проверки продолжительности рабочего дня и рабочей недели, особенно для несовершеннолетних, работников, совмещающих работу с учебой, а также гарантий и льгот, предусмотренных для отдельных категорий граждан (женщин, инвалидов и др.).

При проверке соблюдения законодательства об общеобязательном государственном страховании в части обеспечения реализации прав и гарантий работников проверяются:

- своевременность осуществления страховых выплат застрахованным лицам;

- проведение переквалификации пострадавших на производстве;

- правильное определение степени утраты трудоспособности при производственных травмах;

- получение необходимой медицинской помощи;

- осуществление страховых выплат;

- перевод работника на более легкую работу;

- обоснованность выдачи и продления листков нетрудоспособности;

- правильность исчисления и своевременность выплаты социальных пособий;

- предоставление путевок на санаторно-курортное лечение и др.

Однако, учитывая положения ч. 2 п. 1.4 Порядка № 72, вышеуказанные вопросы проверяются, как правило, в случае получения жалобы от граждан или по поручению руководителя Госнадзортруда и его территориальных органов.

Согласно п. 4.1 Порядка № 72 по результатам проверки в обязательном порядке должен составляться акт проверки, а в случае выявления нарушений законодательства о труде или общеобязательном государственном социальном страховании - предписание по их устранению. Причем предписания подлежат обязательному исполнению с письменным уведомлением о выполненных мероприятиях в установленный в нем срок.

Один экземпляр акта или предписания под роспись представляется руководителю предприятия, учреждения, организации или физическому лицу, использующему наемный труд, или лицу, выполняющему его обязанности в день их составления. В случае невозможности личного вручения акта или предписания руководителю, о чем делается соответствующая отметка с указанием причин, они могут высылаться заказным письмом с уведомлением о вручении. При этом акт должен содержать информацию, указанную в п. 4.2 Порядка № 72, а предписание - в п. 4.3 Порядка № 72.

В случае несогласия с фактами, изложенными в акте проверки, составляется возражение, подтвержденное документально.

По результатам проверки выполнения предписания инспектор труда анализирует выявленные нарушения и принимает решение о дальнейшем реагировании. Если по материалам проверки в действиях должностных лиц обнаруживает признаки преступлений, то такие материалы направляются в правоохранительные органы. В случае отсутствия предусмотренных УК признаков преступлений определяется достаточность оснований для привлечения виновных должностных лиц к административной ответственности.

Решения инспекторов труда согласно п. 5.3 Порядка № 72 могут быть обжалованы в десятидневный срок вышестоящему должностному лицу территориальной государственной инспекции труда, в Госнадзортруда или суд. Жалоба рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня ее поступления, если иное не установлено законами Украины. При этом предоставление в указанный срок жалобы приостанавливает исполнение предписания инспектора труда до даты ее рассмотрения.

Применение административной ответственности

В соответствии со ст. 230¹ КУоАП органы Минтруда рассматривают дела об административных правонарушениях, связанных с неисполнением законных требований должностных лиц государственной инспекции труда (ст. 188⁶ КУоАП).

Согласно указанной статье невыполнение законных требований должностных лиц государственной инспекции труда Минтруда об устранении нарушений законодательства о труде и общеобязательного государственного социального страхования или создание препятствий для деятельности этих органов влечет за собой наложение штрафа на должностных лиц работодателя от 50 до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан.

От имени органов Минтруда рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания имеют право:

- Главный государственный инспектор труда, его заместители; главные государственные инспекторы труда территориальных органов, их заместители; государственные инспекторы труда Госнадзортруда - штраф до 100 необлагаемых минимумов доходов граждан;

- государственные инспекторы труда территориальных органов - штраф до 80 необлагаемых минимумов доходов граждан.

Кроме этого, в соответствии со ст. 255 КУоАП органы Минтруда имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях за:

- нарушение установленных сроков выплаты пенсий, стипендий, заработной платы, выплаты ее не в полном объеме, а также другие нарушения требований законодательства о труде (ч. 1 ст. 41 КУоАП);

- уклонение от участия в переговорах по заключению, изменению или дополнению коллективного договора, соглашения (ст. 41¹ КУоАП);

- нарушение или невыполнение коллективного договора, соглашения (ст. 41² КУоАП);

- непредоставление информации для ведения коллективных переговоров и осуществления контроля за выполнением коллективных договоров, соглашений (ст. 41³ КУоАП);

- невыполнение распоряжения государственного или другого органа о трудоустройстве (ст. 188¹ КУоАП).

Рассматривают дела о применении ответственности за перечисленные административные правонарушения согласно ст. 221 КУоАП районные, районные в городе, городские или горрайонные суды (судьи).