Государственный комитет Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору

Аверс-бухгалтерия № 43 от 26.10.2009 г.

Предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, вида деятельности, хозяйствования обязаны соблюдать требования законодательства в сфере охраны труда. Государственный надзор за соблюдением законодательных и других нормативно-правовых актов по охране труда осуществляет специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по надзору за охраной труда. Таким специально уполномоченным органом на сегодняшний день является Государственный комитет Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору (далее - Госгорпромнадзор).

Отметим, что данный орган согласно постановлению КМУ от 14.08.2006 г. № 1195 создан путем преобразования Государственного департамента промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора, действовавшего в составе МЧС, который именовался Госпромгорнадзор и являлся правительственным органом государственного управления. То есть, теперь статус этого органа значительно повысился. Кроме того, Госпромгорнадзор согласно утратившему силу постановлению КМУ от 15.11.2005 г. № 1090 являлся правопреемником такой всем известной госструктуры как Госнадзорохрантруда.

В отличие от Госнадзорохрантруда, являвшегося центральным органом исполнительной власти по надзору за охраной труда и органом государственного горного надзора, у Госгорпромнадзора профильные полномочия намного шире. В соответствии с Положением о Государственном комитете Украины по промышленной безопасности, охране труда и горному надзору, утвержденным постановлением КМУ от 23.11.2006 г. № 1640 (далее - Положение № 1640), Госгорпромнадзор является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по промышленной безопасности, охране труда, государственному горному надзору и государственному регулированию в сфере безопасного обращения со взрывчатыми материалами промышленного назначения. Деятельность Госгорпромнадзора координируется КМУ.

Основными нормативно-правовыми документами, на основании и в соответствии с которыми Госгорпромнадзор и его территориальные органы осуществляют контроль, являются:

- Закон Украины от 14.10.92 г. № 2694-XII "Об охране труда" (далее - Закон об охране труда);

- Закон Украины от 23.12.2004 г. № 2288-IV "Об обращении со взрывчатыми материалами промышленного назначения" (далее - Закон № 2288);

- Закон Украины от 18.01.2001 г. № 2245-III "Об объектах повышенной опасности";

- Кодекс Украины о недрах (далее - Кодекс о недрах);

- Порядок расследования и ведения учета несчастных случаев, профессиональных заболеваний и аварий на производстве, утвержденный постановлением КМУ от 25.08.2004 г. № 1112;

- Порядок осуществления государственного надзора в сфере общеобязательного государственного социального страхования от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, повлекших утрату трудоспособности, утвержденный постановлением КМУ от 26.11.2003 г. № 1845;

- Перечень работ повышенной опасности, Перечень объектов, машин, механизмов, оборудования повышенной опасности и Порядок выдачи разрешений Государственным комитетом по надзору за охраной труда и его территориальными органами, утвержденные постановлением КМУ от 15.10.2003 г. № 1631;

- Положение о порядке осуществления государственного горного надзора, утвержденное постановлением КМУ от 21.02.95 г. № 134 (далее - Положение № 134);

- Положение о порядке организации государственного надзора за охраной труда и горного надзора в системе Госнадзорохрантруда Украины, утвержденное приказом Госнадзорохрантруда от 30.03.2004 г. № 92;

- Типовое положение о государственной инспекции охраны труда Государственного комитета Украины по надзору за охраной труда, утвержденное приказом Госнадзорохрантруда от 19.06.95 г. № 92;

- Инструкция о порядке приостановления эксплуатации объектов при наличии нарушений нормативных актов об охране труда, утвержденная приказом Госнадзорохрантруда от 30.12.94 г. № 133.

В соответствии с нормами п. 4 Положения № 1640 органы Госгорпромнадзора согласно возложенным на него задачам, в частности, имеют право:

- осуществлять в установленном порядке государственный надзор за соблюдением законодательства по охране труда в части промышленной безопасности, безопасного ведения работ юридическими и физическими лицами, использующими наемный труд, в том числе по вопросам:

- строительства, реконструкции и эксплуатации объектов повышенной опасности, потенциально опасных объектов и производств;

- добычи нефти и газа, их транспортировки, переработки и использования на предприятиях, в учреждениях и организациях;

- применения технологий, технологических процессов, машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств производства, а также обеспечения работников спецодеждой и другими средствами коллективной и индивидуальной защиты;

- изготовления, монтажа, ремонта, реконструкции, наладки, испытания и безопасной эксплуатации машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств производства;

- проведения работ в сфере обращения со взрывчатыми материалами промышленного назначения, а также по утилизации оружия, обычных видов боеприпасов, изделий ракетной техники и топлива, взрывчатых материалов военного назначения;

- проводить расследования и вести учет аварий и несчастных случаев, которые подлежат специальному расследованию;

- проводить техническое расследование обстоятельств и причин возникновения аварий, связанных с использованием газа в быту;

- осуществлять в установленном порядке государственный горный надзор;

- прорабатывать и утверждать правила, нормы, другие нормативно-правовые акты по промышленной безопасности, охране труда, перечень взрывчатых материалов, допущенных к постоянному производству и применению;

- осуществлять государственный надзор за деятельностью Фонда социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в части осуществления профилактических мер по устранению вредных и опасных производственных факторов, предупреждению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- осуществлять в пределах своей компетенции надзор за проведением работ по разработке месторождений полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, осуществлением мероприятий по предотвращению возникновения и устранения опасного влияния горных работ на техническое состояние домов и сооружений;

- проводить государственную регистрацию крупнотоннажных автомобилей и других технологических транспортных средств независимо от форм собственности, которые не подлежат эксплуатации в улично-дорожной сети общего пользования;

- регистрировать подъемные сооружения (грузоподъемные краны и машины, лифты, эскалаторы, канатные дороги, подъемники, фуникулеры и т. д.), паровые и водогрейные котлы, сосуды, работающие под давлением, трубопроводы пара и горячей воды, объекты нефтегазового комплекса и прочие объекты;

- выдавать в предусмотренных законодательством случаях:

- лицензии на производство взрывчатых материалов промышленного назначения;

- разрешения на выполнение работ повышенной опасности и эксплуатацию (применение) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности;

- разрешения на право проведения взрывных работ и изготовления средств их механизации;

- свидетельства на приобретение и хранение взрывчатых материалов промышленного назначения;

- определять порядок проведения учебы и проверки знаний должностных лиц по вопросам промышленной безопасности и охраны труда, осуществлять контроль за организацией учебы и проверки знаний таких лиц, за организацией учебы работников в сфере обращения со взрывчатыми материалами промышленного назначения;

- предоставлять в установленном порядке горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, строительства и эксплуатации подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- организовывать работу по сертификации средств индивидуальной защиты работников, подготовки, аттестации и сертификации специалистов по неразрушительному контролю и системе управления охраной труда;

- принимать участие в организации проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции, технического переоборудования) предприятий и производственных объектов, средств производства, средств коллективной и индивидуальной защиты работников на их соответствие нормативно-правовым актам по охране труда и промышленной безопасности;

- принимать участие в расследовании обстоятельств и причин аварий, хищения и потерь взрывчатых материалов, принимать по результатам такого расследования в пределах своей компетенции соответствующие решения;

- выдавать разрешения на проведение обучения должностных лиц и работников по вопросам охраны труда, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, привлекаемых к выполнению работ повышенной опасности;

- рассматривать в установленном порядке обращения граждан и осуществлять в пределах своих полномочий мероприятия по решению затронутых в таких обращениях вопросов.

Полномочия должностных лиц

В соответствии с п. 5 Положения № 1640 и ст. 39 Закона об охране труда должностные лица Госгорпромнадзора имеют право:

- беспрепятственно посещать предприятия (объекты), производства физических лиц, использующих наемный труд, и проводить в присутствии работодателя или его представителя проверку соблюдения законодательства по вопросам, которые относятся к его компетенции;

- получать от работодателей и должностных лиц письменные или устные объяснения, заключения экспертных обследований, аудитов, материалы и информацию по соответствующим вопросам, отчеты об уровне и состоянии профилактической работы, причины нарушений законодательства и осуществления мероприятий по их устранению;

- выдавать в установленном порядке работодателям, руководителям и другим должностным лицам юридических и физических лиц, использующих наемный труд, органам исполнительной власти и местного самоуправления обязательные для выполнения предписания (распоряжения) об устранении нарушений и недостатков в сфере промышленной безопасности, охраны труда, геологического изучения, использования, охраны недр и безопасной эксплуатации объектов повышенной опасности;

- запрещать, приостанавливать, прекращать, ограничивать эксплуатацию предприятий, отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест, зданий, сооружений, помещений, выпуск и эксплуатацию машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств производства, выполнения определенных работ, в том числе связанных с пользованием недрами, применением новых опасных веществ, реализацию продукции, а также отменять или прекращать действие выданных разрешений и лицензий до устранения нарушений, создающих угрозу жизни работников;

- привлекать к административной ответственности должностных лиц и работников за нарушение законодательства об охране труда в части безопасного ведения работ и законодательства о недрах;

- направлять работодателям представления о несоответствии отдельных должностных лиц занимаемой должности, передавать материалы органам прокуратуры для привлечения этих лиц к ответственности;

- получать в установленном порядке от центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций информацию, документы и другие материалы, необходимые для выполнения возложенных на него задач.

Кроме этого, согласно ч. 2 ст. 63 Кодекса о недрах органы Госгорпромнадзора имеют право:

- давать обязательные для выполнения указания (предписания) об устранении нарушений норм и правил ведения работ во время геологического изучения недр, их использования и охраны;

- в порядке, установленном законодательством Украины, прекращать работы, связанные с пользованием недрами, в случае нарушений соответствующих норм и правил;

- требовать от пользователей недр обоснования списания запасов полезных ископаемых;

- давать рекомендации по внедрению новых прогрессивных технологий переработки минерального сырья.

Отметим, что согласно п. 3 Положения № 134 государственный горный надзор осуществляется путем проведения комплексных обследований, выборочных проверок и согласования нормативной документации.

Комплексные обследования проводятся не менее чем один раз в три года в отношении разработки ценных полезных ископаемых, раз в пять лет - в отношении разработки месторождений строительных материалов, переработки минерального сырья и эксплуатации подземных сооружений. Выборочные проверки наличия и выполнения проектов ведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, мероприятий предотвращения и устранения вредного влияния горных работ на дома и сооружения, а также учета состояния и движения запасов полезных ископаемых, переделываемого сырья и их потерь осуществляются при необходимости.

При этом приказами Госгорпромнадзора утверждены:

- Методические рекомендации по осуществлению государственного надзора за охраной недр (приказ от 24.03.2006 г. № 51);

- Методические указания по осуществлению государственного надзора за использованием газа в быту (приказ от 15.01.2008 г. № 5);

- Методика обследования газорегуляторных пунктов (ГРП, ШРП, ГРПБ, ГРУ) (приказ от 10.12.2007 г. № 291).

Также к компетенции Госгорпромнадзора в соответствии со ст. 5 Закона № 2288 относится:

- организация и осуществление государственного надзора за соблюдением законодательства по вопросам безопасности работ в сфере обращения со взрывчатыми материалами;

- государственный надзор за безопасным проведением работ по утилизации обычных видов боеприпасов, ракетного топлива и взрывчатых материалов военного назначения;

- участие в разработке проектов нормативно-правовых актов по вопросам обращения со взрывчатыми материалами;

- утверждение перечня взрывчатых материалов, допущенных к постоянному производству и применению;

- выдача свидетельств на приобретение и хранение взрывчатых материалов;

- контроль за организацией учебы работников в сфере обращения со взрывчатыми материалами и проверка их знаний;

- организация экспертизы проектной документации на соответствие нормативно-правовым актам по вопросам обеспечения безопасности во время обращения с взрывчатыми материалами;

- предоставление разрешений на право проведения взрывных работ и изготовления средств их механизации.

Кроме этого, следует обратить внимание и на полномочия Государственной инспекции охраны труда (далее - Госинспекция), типовое положение о которой утверждено приказом Госнадзорохрантруда от 19.06.95 г. № 92. Согласно нормам этого документа Госинспекция является структурным подразделением территориального управления Госнадзорохрантруда. Однако, поскольку правопреемником этого органа является, как уже указывалось выше, Госгорпромнадзор, то Госинспекция не расформирована, продолжает действовать и является структурным подразделением территориальных управлений Госгорпромнадзора. С учетом особенностей структуры Госгорпромнадзора на сегодняшний день каждое территориальное его управление состоит из нескольких таких инспекций, имеющих профильное направление, а именно: Государственная инспекция охраны труда в металлургии, машиностроении, энергетике, строительстве; Государственная инспекция охраны труда на производствах и объектах повышенной опасности, в агропромышленном комплексе и социально-культурной сфере; Государственная горнотехническая инспекция в горнодобывающей промышленности и охраны недр; Государственная инспекция охраны труда на транспорте и связи; Государственная инспекция по охране труда в химической промышленности и др.

Госинспекции наделены полномочиями по осуществлению надзора, в частности, за:

- соблюдением на подконтрольных предприятиях требований законодательных, государственных, межотраслевых, отраслевых нормативных актов об охране труда;

- своевременным обеспечением работников спецодеждой и другими средствами индивидуальной и коллективной защиты;

- охраной труда женщин, несовершеннолетних и инвалидов;

- санитарно-бытовым обеспечением работающих на предприятиях, проведением обязательных медицинских осмотров отдельных категорий работников;

- своевременным обеспечением работников, которые заняты на работах с тяжелыми и вредными условиями труда, лечебно-профилактическим питанием, предоставлением льгот и компенсаций за тяжелые и вредные условия труда;

- изготовлением, транспортировкой, хранением, использованием, испытанием и учетом взрывчатых материалов;

- полнотой изучения месторождений полезных ископаемых и условий их разработки, условий строительства и эксплуатации подземных сооружений, захоронением вредных веществ, отходов производства;

- проведением комплекса маркшейдерских и геологических работ;

- соблюдением порядка хранения, транспортировки и использования ядовитых, огнеопасных и вредных веществ.

Помимо этого, Госинспекция регистрирует объекты газового комплекса, котельные установки, трубопроводы для пара и горячей воды, подъемные сооружения, склады взрывчатых материалов и другие объекты, а также выдает:

- свидетельство на право приобретения промышленных взрывчатых материалов, эксплуатацию мест их хранения;

- разрешение на начало работы предприятий в пределах ее полномочий, проведение подрывных работ и работ со взрывчатыми материалами, изготовление самых простых взрывчатых веществ;

- заключения о возможности предоставления горных отводов и лицензий на пользование недрами.

Кроме полномочий, должностные лица Госинспекции имеют право:

- подавать руководителям предприятий обязательные для выполнения распоряжения (предписания) об устранении нарушений и недостатков в отрасли охраны труда и пользования недрами;

- останавливать эксплуатацию с наложением пломб предприятий, объектов, отдельных производств, цехов и участков, рабочих мест и оборудования с целью устранения нарушений требований относительно охраны труда и использования недр;

- направлять руководителям предприятий представления о несоответствии отдельных должностных лиц занимаемой должности;

- проверять знания по вопросам охраны труда у должностных лиц до начала выполнения ими своих обязанностей, соблюдения установленного порядка допуска работников к работе, их инструктажа;

- изымать разрешения на право проведения подрывных работ, свидетельства на право приобретения промышленных взрывчатых материалов и изготовления самых простых взрывчатых веществ в случае нарушений требований нормативных актов об охране труда;

- проводить в установленном порядке расследование обстоятельств и причин аварий, случаев производственного травматизма, случаев хищения, потерь промышленных взрывчатых материалов;

- получать бесплатно от местных органов государственной исполнительной власти, предприятий информацию, необходимую для выполнения возложенных на Госинспекцию задач.

При этом необходимо учитывать, что согласно ст. 21 Закона об охране труда не допускается строительство, реконструкция, техническое переоснащение и т. п. производственных объектов, инженерных инфраструктур объектов социально-культурного назначения, изготовление и внедрение новых для данного предприятия технологий и средств без предварительной экспертизы рабочего проекта или рабочей документации на их соответствие нормативно-правовым актам по охране труда. Порядок проведения государственной экспертизы утвержден постановлением КМУ от 23.06.94 г. № 431.

Кроме того, согласно ст. 21 Закона об охране труда владелец предприятия или физическое лицо, использующее наемный труд, должен получить разрешение на начало работы и виды работ предприятия, деятельность которого связана с выполнением работ и эксплуатацией объектов, машин, механизмов, оборудования повышенной опасности, перечень которых определяется КМУ.

Непосредственно Порядок проведения осмотра, испытания и экспертного обследования (технического диагностирования) машин, механизмов, оборудования повышенной опасности утвержден постановлением КМУ от 26.05.2004 г. № 687 (далее - Порядок № 687). Перечень уполномоченных организаций, на которые возложено исполнение функций, определенных указанным документом, утвержден приказом Госнадзорохрантруда от 28.07.2004 г. № 179.

Порядок выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объектов, машин, механизмов повышенной опасности, на начало работ повышенной опасности или проведение обучения работников других субъектов хозяйствования по вопросам охраны труда, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников, привлекаемых к выполнению работ повышенной опасности, определен постановлением КМУ от 15.10.2003 г. № 1631.

Если владелец не получил указанного разрешения, то местный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления по представлению Госгорпромнадзора принимает меры по отмене государственной регистрации этого предприятия в установленном законом порядке при условии, что в течение месяца с даты выявления указанных недостатков владелец не принял надлежащих мер по их устранению. Однако данное положение противоречит нормам Закона Украины от 15.05.2003 г. № 755-IV "О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц - предпринимателей", поэтому отсутствие соответствующего разрешения на начало работ не может быть основанием для инициирования отмены государственной регистрации юридического лица или физического лица - предпринимателя.

Дополнительно отметим, что постановлением КМУ от 15.10.2003 г. № 1631 и приказом Госнадзорохрантруда от 26.01.2005 г. № 15 "Об утверждении Типового положения о порядке проведения обучения и проверки знаний по вопросам охраны труда и Перечня работ повышенной опасности" утверждены перечни работ повышенной опасности, а также объектов, машин, механизмов, оборудования повышенной опасности.

Госгорпромнадзор в письме от 31.03.2009 г. № 01/02-04/1967 разъяснил, что разрешения, выданные субъектам хозяйствования на выполнение работ повышенной опасности, а именно: осмотр, испытание, экспертное обследование (техническое диагностирование) оборудования повышенной опасности, предоставляют субъектам хозяйствования право выполнять эти работы согласно требованиям Порядка № 687. Причем в письме обращено внимание на то, что указанные разрешения не предоставляют права:

- проводить оценку соответствия объекта экспертизы требованиям законов и других нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности;

- готовить заключения экспертизы относительно способности субъекта хозяйствования обеспечить соблюдение требований законов и других нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности во время выполнения заявленной работы повышенной опасности;

- готовить заключение экспертизы относительно соответствия объекта требованиям нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности и возможности субъекта хозяйствования обеспечить соблюдение требований законодательства во время его эксплуатации.

В свою очередь, Госкомпредпринимательства (см. письмо от 12.06.2009 г. № 6881) в отношении вопроса получения разрешения на проведение оценки соответствия объекта экспертизы требованиям законов и других нормативно-правовых актов по охране труда и промышленной безопасности считает, что на сегодняшний день получение такого разрешения не предусмотрено ни одним законом Украины. Поэтому контролирующие органы могут настаивать на получении такого разрешения после внесения соответствующих изменений в закон. Обосновывается такое мнение требованиями ст. 4 Закона Украины от 06.09.2005 г. № 2806-IV "О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности" (далее - Закон № 2806), согласно которой исключительно на уровне закона устанавливаются:

- необходимость получения документа разрешительного характера;

- разрешительный орган, уполномоченный выдавать документ разрешительного характера;

- платность или бесплатность выдачи документа разрешительного характера;

- срок принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче документа разрешительного характера;

- исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче и аннулирования документа разрешительного характера.

Отметим, что, на наш взгляд, мнение Госкомпредпринимательства справедливо и в отношении получения разрешения на выполнение работ повышенной опасности, поскольку порядок получения такого решения определен не законом, а постановлением КМУ от 15.10.2003 г. № 1631.

Кроме этого, следует обратить внимание на то, что с учетом требований вышеуказанного Закона № 2806, согласно постановлению КМУ от 01.07.2009 г. № 724 "Некоторые вопросы предоставления государственных платных (административных) услуг, выдачи документов разрешительного характера" с 1 сентября 2009 года министерствам, другим центральным и местным органам исполнительной власти запрещается требовать получение документов разрешительного характера, необходимость получения которых не предусмотрена законом. Причем в этом документе содержится перечень документов разрешительного характера, необходимость получения которых не предусмотрена законом, в который включено разрешение на проведение обучения по вопросам охраны труда (в том числе на работы, связанные с повышенной опасностью). Таким образом, с 1 сентября 2009 года получать указанное разрешение не нужно и требовать его получения Госгорпромнадзор и его территориальные органы не имеют права.

Дополнительно отметим, что Минюст в письме от 06.08.2008 г. № 1296-05-1, ссылаясь на Закон Украины от 23.09.99 г. № 1105-XIV "Об общеобязательном государственном социальном страховании от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые повлекли утрату трудоспособности" и Закон об охране труда, разъясняет, что Госгорпромнадзор не уполномочен осуществлять государственный надзор за деятельностью Фонда социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Украины в сфере социального страхования от несчастных случаев.

Порядок проведения проверок

Порядок организации государственного надзора за охраной труда, в том числе порядок проведения проверок территориальными органами Госгорпромнадзора утвержден приказом Госнадзорохрантруда от 30.03.2004 г. № 92 (далее - Порядок № 92), согласно которому надзор на каждом предприятии устанавливается в зависимости от состояния условий труда, уровня аварийности и травматизма, соблюдения требований по охране недр.

Необходимо отметить, что требования Указа Президента Украины от 23.07.98 г. № 817/98 "О некоторых мерах по дерегулированию предпринимательской деятельности" не распространяются на проверки, проводимые Госгорпромнадзором, поскольку этот орган в перечень контролирующих органов, установленных его п. 5, не входит. Это также отмечает в своем письме от 31.01.2004 г. № 568 Госкомпредпринимательства.

Однако органы Госгорпромнадзора относятся к органам, которые при осуществлении своих контрольных функций должны действовать в рамках Закона Украины от 05.04.2007 г. № 877-V "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" (далее - Закон № 877), о чем в письме от 10.07.2008 г. № 5811 указывает Госкомпредпринимательства.

Причем сам Госгорпромнадзор в письме от 15.08.2008 г. № 01/04-13.2-9/7202 подтвердил факт распространения норм Закона № 877 на его территориальные органы, но с одной оговоркой, а именно Госгорпромнадзор и его территориальные органы обязаны соблюдать требования указанного закона, в той части, которая не противоречит требованиям Конвенции Генеральной конференции Международной организации труда от 11.07.47 г. № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (далее - Конвенция № 81) и Конвенции Генеральной конференции Международной организации труда от 25.06.69 г. № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве (далее - Конвенция № 129).

В данном случае, на наш взгляд, учитывая положения ст. 19 Закона Украины от 29.06.2004 г. № 1906-IV "О международных договорах Украины", указанная оговорка справедлива и соответствует требованиям действующего законодательства, что также подтверждается Минюстом (письмо от 19.05.2008 г. № 4322-0-33-08-21) и Федерацией профсоюзов Украины (письмо от 25.06.2008 г. № 06/01-26/1220). В частности, в этих письмах обращено внимание на то, что вышеотмеченные конвенции предусматривают право инспекторов, которые обеспечены соответствующими документами, подтверждающими их полномочия:

- беспрепятственно, без предварительного уведомления и в любое время суток проходить на любое предприятие, подлежащее инспектированию;

- проходить в дневное время в любые помещения, при наличии оснований считать их подлежащими инспектированию;

- осуществлять любой осмотр, проверку или расследование, которые они считают необходимыми для того, чтобы убедиться в строгом соблюдении правовых норм, в частности: в присутствии свидетелей или без таковых допрашивать работодателя или персонал предприятия по любым вопросам, касающимся применения правовых норм.

Таким образом, органы Госгорпромнадзора при осуществлении контроля за соблюдением законодательства по охране труда в части промышленной безопасности, безопасного ведения работ юридическими и физическими лицами, использующими наемный труд, горного надзора и контроля за ведением поисково-разведывательных и других работ относительно геологического изучения подземных вод, контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных условий, обязаны действовать в соответствии с Законом № 877 с учетом норм Конвенции № 81 и Конвенции № 129.

Согласно нормам Закона № 877 все субъекты хозяйствования оцениваются органами государственного надзора (контроля) (каждым в сфере своей деятельности) по степени риска осуществления хозяйственной деятельности.

В зависимости от степени риска орган государственного надзора (контроля) в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона № 877 определяет периодичность проведения плановых проверок. Причем критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности и периодичность проведения плановых проверок, утверждаются КМУ по предоставлению органа государственного надзора (контроля).

Субъекты хозяйствования независимо от формы собственности и видов хозяйственной деятельности с учетом значения приемлемого риска относятся к одной из трех степеней риска: высокой, средней и незначительной.

Постановлением КМУ от 28.04.2009 г. № 413 (далее - Постановление № 413) согласно требованиям ст. 5 указанного закона утверждены критерии, по которым оценивается степень риска от осуществления хозяйственной деятельности в сфере промышленной безопасности и охраны труда и определяется периодичность проведения плановых мероприятий государственного надзора (контроля).

Согласно нормам этого документа плановая проверка субъекта хозяйствования, предусматривающая всестороннюю проверку его производственных объектов, проводится:

- с высокой степенью риска - не чаще одного раза в год;

- со средней степенью риска - не реже одного раза в три года;

- с незначительной степенью риска - не реже одного раза в пять лет.

Кроме этого, установлено, что плановая проверка производственного объекта (территория, производственный цех, сооружение, участок), принадлежащего субъекту хозяйствования, проводится:

- с высокой степенью риска - не чаще одного раза в три месяца;

- со средней степенью риска - не чаще одного раза в 12 месяцев;

- с незначительной степенью риска - как правило, во время плановой всесторонней проверки субъекта хозяйствования.

Что касается внеплановых проверок, то согласно ст. 6 Закона № 877 основаниями для их проведения являются:

- письменное заявление субъекта хозяйствования соответствующему органу государственного надзора (контроля) о проведении проверки по его желанию;

- выявление и подтверждение недостоверности данных, заявленных в документах обязательной отчетности, представленных субъектом хозяйствования;

- проверка выполнения субъектом хозяйствования предписаний, распоряжений или других предписывающих документов относительно устранения нарушений требований законодательства, выданных по результатам проведения плановых проверок органом государственного надзора (контроля);

- обращение физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства. Внеплановая проверка в этом случае осуществляется только при наличии согласия центрального органа исполнительной власти на ее проведение;

- непредставление в установленный срок субъектом хозяйствования документов обязательной отчетности без уважительных причин, а также письменных объяснений о причинах, которые препятствовали представлению таких документов.

При проведении внеплановой проверки выясняются только те вопросы, необходимость проверки которых стала основанием для ее осуществления, с обязательным указанием этих вопросов в удостоверении (направлении) на проведение проверки органом государственного надзора (контроля). Причем проведение внеплановой проверки по другим основаниям, кроме указанных выше, запрещено, если иное не предусмотрено законом или международным договором Украины, согласие на обязательность которого предоставлено Верховной Радой Украины.

Однако следует обратить внимание, что постановлением КМУ от 21.05.2009 г. № 502 "О временных ограничениях относительно осуществления мер государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности на период до 31 декабря 2010 года" (далее - Постановление № 502) введен ряд ограничений на проведение проверок контролирующими органами. Действие этого документа с учетом вышеизложенного распространяется и на территориальные органы Госгорпромнадзора. В соответствии с Постановлением № 502 на период до 31 декабря 2010 года временно прекращено проведение плановых проверок предпринимателей органами, осуществляющими государственный надзор (контроль) в сфере хозяйственной деятельности. Исключение составляют субъекты хозяйствования, отнесенные в соответствии с утвержденными КМУ критериями оценки степени риска к субъектам с высокой степенью риска. Кроме этого, ограничение не распространяется на плановые проверки соблюдения санитарного и налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в бюджеты, государственные целевые фонды налогов и сборов (обязательных платежей).

Постановлением № 502 также установлены ограничения на проведение внеплановых проверок субъектов хозяйствования, за исключением проверок, проводимых по обращениям физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований действующего законодательства или по представлению субъектом хозяйствования в соответствующий орган письменного заявления о проведении проверки по его желанию.

Таким образом, должностные лица органов Госгорпромнадзора до 31 декабря 2010 года имеют право только проводить:

- плановые проверки субъектов хозяйствования, отнесенных Постановлением КМУ от 14.11.2007 г. № 1324 "Об утверждении Порядка распределения субъектов хозяйствования по степени риска их хозяйственной деятельности для безопасности жизни и здоровья населения, окружающей природной среды относительно пожарной безопасности" (далее - Постановлением № 1324) к субъектам с высокой степенью риска;

- внеплановые проверки по обращениям физических и юридических лиц о нарушении субъектом хозяйствования требований законодательства или по представлению субъектом хозяйствования в соответствующий орган письменного заявления о проведении проверки по его желанию.

Однако, напомним, что наряду с указанными ограничениями действуют нормы ранее упомянутых Конвенции № 81 и Конвенции № 129, которыми, в частности, предусмотрено право инспекторов беспрепятственно, без предварительного уведомления и в любое время суток проходить на любое предприятие, подлежащее инспектированию. И не исключено, что при обосновании правомерности проведения плановой или внеплановой проверки в обход ограничениям, установленным Постановлением № 502, должностные лица Госгорпромнадзора будут руководствоваться именно нормами этих конвенций.

Кроме ограничений на проведение проверок, Постановлением № 502 предусмотрен новый порядок применения санкций к субъектам хозяйствования, согласно которому контролирующие органы, зафиксировавшие в процессе проверки нарушения, обязаны предоставлять субъекту хозяйствования предписание об их устранении в течение 30 суток без применения санкций, если законом не предусмотрен иной срок для устранения нарушений. Санкции могут быть применены только в случае, если субъект хозяйствования не выполнит предписание и не устранит нарушения в течение предоставленных ему 30 суток (кроме нарушений, которые невозможно устранить). Видимо, за нарушения, которые устранить невозможно, применять штрафные санкции будут сразу, не предоставляя 30 суток.

Дополнительно необходимо отметить, что как в Законе № 877, так и в Постановлениях № 1324 и № 502 речь идет о субъектах хозяйствования, из чего следует, что ограничения на проведение проверок органами Госархстройинспекции не распространяются на проведение проверок в отношении граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан, то есть в отношении лиц, не являющихся субъектами хозяйствования. Также отметим, что согласно ч. 1 ст. 8 ХКУ не являются субъектами хозяйствования государство, органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Как указывалось ранее, процедура проведения проверок должностными лицами Госгорпромнадзора установлена нормами Порядка № 92. Причем на сегодняшний день нормы этого документа должны применятся в части, не противоречащей Закону № 877.

В соответствии с п. 3.11 Порядка № 92 государственный надзор за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами актов законодательства, правил и норм относительно ведения работ, связанных с геологическим изучением недр, их использованием и охраной, а также использованием и переработкой минерального сырья, осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Во время проверки должностное лицо, осуществляющее государственный надзор за охраной труда, должно иметь при себе удостоверение, а при проверке режимных объектов - дополнительно специальный допуск.

Плановые и внеплановые проверки, в свою очередь, подразделяются на оперативные, целевые и комплексные.

Согласно Закону № 877 плановые проверки осуществляются в соответствии с годовыми или квартальными планами, которые утверждаются органом контроля (надзора) до 1 декабря года, предшествующего плановому, или до 25 числа последнего месяца квартала, предшествующего плановому. Как отмечает Госгорпромнадзор в письме от 15.08.2008 г. № 01/04-13.2-9/7202, он осуществляет свою деятельность согласно годовым планам работы. Указанные планы работы с целью соблюдения требований ст. 5 Закона № 877 утверждаются председателем Госгорпромнадзора и размещаются на официальных сайтах Госгорпромнадзора и его территориальных органов. Причем в этом же письме обращено внимание на то, что Законом № 877 не установлено обязательного требования относительно обнародования планов работы в СМИ.

О проведении плановой проверки органы Госгорпромнадзора обязаны уведомить субъекта хозяйствования не позднее чем за 10 дней до дня ее проведения. Такое уведомление направляется заказным письмом или телефонограммой за счет средств органа государственного надзора (контроля) или вручается лично руководителю или уполномоченному лицу субъекта хозяйствования под расписку.

В случае нарушения порядка уведомления о проверке субъект хозяйствования имеет право не допускать должностное лицо органа Госгорпромнадзора к проведению плановой проверки.

Срок проведения плановой проверки не может превышать 15 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - 5 рабочих дней, если иное не предусмотрено законом. Продление срока проведения плановой проверки не допускается.

Внеплановые проверки проводятся по приказу территориального управления или Госгорпромнадзора в случае :

- увеличения случаев производственного травматизма;

- допущения аварий или смертельного несчастного случая;

- невыполнения работодателем требований ранее выданного предписания;

- непоступления информации об устранении недостатков, указанных в предписании.

Срок проведения внеплановой проверки не может превышать 10 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства - 2 рабочих дней, если иное не предусмотрено законом. Причем продление срока проведения внеплановой проверки, также как и плановой, не допускается.

Перед началом проверки должностное лицо Госгорпромнадзора должно ознакомиться:

- с технической и технологической документацией предприятия (объекта);

- материалами проверок по вопросам безопасности труда, проведенных специалистами и руководителями структурных подразделений, в том числе службами охраны труда и технического надзора предприятия (объекта);

- состоянием исполнения мер по созданию безопасных условий труда, которые были разработаны и утверждены по результатам предыдущих проверок предприятия (объекта) и с учетом заключений комиссий по расследованию несчастных случаев и аварий.

Отметим, что проверка проводится в присутствии работодателя или уполномоченного им лица.

Оперативная проверка

В соответствии с п. 3.12.1 Порядка № 92 оперативная проверка - это проверка состояния охраны труда; организации работ по безопасности труда; контроля достоверности предоставленной работодателем информации об устранении нарушений нормативных актов по вопросам охраны труда, указанных в ранее выданных предписаниях, принятия решения о возобновлении эксплуатации временно приостановленного объекта, осуществления надзора за строящимися объектами и участия в работе комиссий по принятию их в эксплуатацию.

Оперативные проверки проводятся должностным лицом Госгорпромнадзора в течение, как правило, 1 - 2 рабочих дней в разные смены, в том числе в выходные и праздничные дни.

Целевая проверка

В соответствии с п. 3.12.2 Порядка № 92 целевая проверка - это проверка, которая проводится для углубленного изучения конкретных вопросов по охране труда соответствующих производственных подразделений и служб.

Целевые проверки проводятся должностным лицом Госгорпромнадзора или комиссией в составе госинспекторов разных видов надзора длительностью до 5 рабочих дней.

Комплексная проверка

В соответствии с п. 3.12.3 Порядка № 92 комплексная проверка - это всесторонняя и детальная проверка безопасности труда, функционирования системы управления охраной труда, технического состояния эксплуатируемого оборудования, безопасного ведения работ на предприятиях (объектах), учреждениях, организациях.

Длительность комплексной проверки устанавливается, как правило, до 10 рабочих дней. Срок ее проведения может быть продлен до 15 рабочих дней при наличии на проверяемом объекте:

- специфических особенностей производства повышенной опасности;

- значительного количества технологических процессов, рабочих мест с тяжелыми и вредными условиями труда;

- сложности используемого оборудования, машин, механизмов, разновидностей используемого сырья, энергоносителей.

Решение о проведении комплексной проверки, а также о ее длительности принимается соответствующим территориальным органом Госгорпромнадзора.

Согласно п. 3.14 Порядка № 92 письменное уведомление о проведении плановой комплексной проверки (плановой целевой проверки, проводимой комиссией) направляется работодателю за 30 рабочих дней до начала проверки. Однако напомним, что нормы Закона № 877 требуют уведомлять проверяемых субъектов о проведении плановой проверки за 10 дней до ее начала и в этом случае приоритет имеют нормы этого закона.

Оформление результатов проверки

В соответствии с п. 3.6 Порядка № 92 результаты каждой проверки оформляются актом проверки, а в случае выявления во время проверок предприятий (объектов) нарушений по вопросам охраны труда, охраны недр должностное лицо Госгорпромнадзора составляет предписание.

В обязательном порядке в предписании должно указываться следующее:

- запись о характере и содержании нарушений безопасности труда, промышленной безопасности (охраны недр);

- сведения о невыполнении проверяемым предприятием законов и других нормативных актов (указывается нормативный акт, его пункты, статьи и др.), а также требования к работодателю по устранению этих нарушений;

- запись о запрещении, приостановлении, прекращении, ограничении работы и эксплуатации отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест, зданий, сооружений, помещений, выпуска и эксплуатации машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств труда, выполнения определенных работ, применения новых опасных веществ, а также о выданных разрешениях;

- требование к работодателю о применении мер по устранению выявленных нарушений требований законов и других нормативно-правовых актов по охране труда (охране недр) и письменное информирование о выполнении этих мер.

Первый экземпляр предписания выдается работодателю, руководителю или другому должностному лицу предприятия или физическому лицу, использующему наемный труд. Второй экземпляр предписания остается у должностного лица Госгорпромнадзора для обобщения выявленных недостатков, для подготовки отчетов и контроля за его выполнением.

Согласно п. 3.16 Порядка № 92 по результатам проверки работодатель разрабатывает меры по устранению выявленных нарушений законов и других нормативно-правовых актов по охране труда (охраны недр). Отметим, что в разработке этих мер может принимать участие должностное лицо Госгорпромнадзора.

Применение штрафных санкций

Согласно ст. 43 Закона об охране труда за нарушение законодательства об охране труда и невыполнение распоряжений должностных лиц Госгорпромнадзора юридические и физические лица, согласно законодательству использующие наемный труд, привлекаются к уплате штрафа. При этом максимальный размер штрафа не может превышать 5 % месячного фонда заработной платы.

Неуплата штрафа в течение месяца после окончательного разрешения спора влечет за собой начисление на сумму штрафа пени в размере 2 % за каждый день просрочки. Однако постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в месячный срок в судебном порядке.

Вместе с тем, Госгорпромнадзор в письме от 08.02.2008 г. № 01/03-03/1087 обратил внимание на то, что согласно ст. 12 Закона № 877 в случае применения санкций за нарушение требований законодательства, в частности, если законом предусматриваются минимальные и максимальные размеры санкций, учитывается принцип пропорциональности нарушения и наказания. На сегодняшний день такой порядок наложения штрафных санкций на субъекта хозяйствования обрабатывается Госгорпромнадзора, в связи с чем его должностные лица не применяют штрафные санкции.

Несмотря на давность этого письма, его содержание актуально и на сегодняшний день, поскольку упомянутый порядок наложения штрафных санкций так и не разработан.

Применение административной ответственности

Согласно ст. 44 Закона об охране труда за нарушение законов и других нормативно-правовых актов об охране труда, создание препятствий деятельности должностных лиц органов Госгорпромнадзора виновные лица могут привлекаться к административной ответственности.

Органы Госгорпромнадзора в соответствии со ст. 231 КУоАП имеют право налагать на должностных лиц предприятий административные штрафы за:

- нарушение требований законодательства о труде и об охране труда, кроме нарушений санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм (ст. 41 КУоАП);

- нарушение прав государственной собственности на недра (ст. 47 КУоАП);

- нарушение требований по охране недр (ст. 57 КУоАП);

- нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр (ст. 58 КУоАП);

- нарушение требований законодательных и других нормативных актов по безопасному ведению работ в отрасли промышленности (ст. 93 КУоАП);

- нарушение требований законодательных и других нормативных актов о хранении, использовании и учете взрывчатых материалов в отрасли промышленности (ст. 94 КУоАП);

- невыполнение законных требований органов специально уполномоченного органа исполнительной власти в сфере охраны труда (ст. 188⁴ КУоАП).

От имени органов Госгорпромнадзора рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания за нарушение законодательных и других нормативных актов об охране труда, по безопасному ведению работ в отраслях промышленности и на объектах, а также невыполнение законных требований органов Госгорпромнадзора имеют право:

- государственные инспекторы - штраф до 4 необлагаемых минимумов доходов граждан;

- главные государственные инспекторы, начальники инспекций Госгорпромнадзора и их заместители - штраф до 6 необлагаемых минимумов доходов граждан;

- начальники управлений и отделов Госгорпромнадзора и их заместители - штраф до 8 необлагаемых минимумов доходов граждан;

- руководитель Госгорпромнадзора и его заместители - штраф до 10 необлагаемых минимумов доходов граждан.

Применение других видов санкций

Кроме указанных выше штрафных санкций и административной ответственности за нарушение законодательства в сфере охраны труда, согласно ст. 39 Закона об охране труда должностные лица Госгорпромнадзора имеют право запрещать, останавливать, прекращать, ограничивать эксплуатацию предприятий, отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест, зданий, сооружений, помещений, выпуск и эксплуатацию машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств труда, выполнение определенных работ, в том числе связанных с использованием недр, применение новых опасных веществ, реализацию продукции, а также отменять или приостанавливать действие выданных ими разрешений и лицензий до устранения нарушений, создающих угрозу жизни работающих.

В п. 3.6 Порядка № 92 предусмотрено, что запрещение - это прекращение работы отдельного производства, цеха, участка, рабочего места, эксплуатации здания, сооружения, помещения, выпуска машин, механизмов, оборудования, транспортных и других средств труда, применение новых опасных веществ. Остановка - это прекращение действия (движения) машины, механизма, оборудования, транспортного и другого средства труда. Прекращение - это запрещение на определенное время выполнения отдельных работ. Ограничение работы - это уменьшение технологической нагрузки отдельного производства, цеха, участка, машины, механизма, оборудования, транспортного и другого средства труда.

Объект, эксплуатация которого остановлена, пломбируется в соответствии с требованиями Инструкции о порядке остановки эксплуатации объектов при наличии нарушений нормативных актов по охране труда, утвержденной приказом Госнадзорохрантруда от 30.12.94 г. № 133 (далее - Инструкция № 133).

При остановке эксплуатации объектов, создающих угрозу жизни или здоровью работников, государственные инспекторы Госгорпромнадзора согласно п. 2 Инструкции № 133 должны опломбировать производственные объекты. При этом пломбы налагаются:

- в случае остановки эксплуатации предприятий, отдельных производств, цехов, участков, рабочих мест и технологических процессов - на основные машины и агрегаты, без включения в работу которых невозможна в целом эксплуатация останавливаемого объекта;

- в случае остановки работы машин, механизмов, оборудования, эксплуатирующегося с нарушением требований нормативных актов об охране труда, - непосредственно на это оборудование.

В зависимости от конкретной ситуации пломбы могут налагаться и на другие конструктивные элементы зданий и сооружений (двери, люки, лазы), пусковую аппаратуру и т. п.

Снятие пломбы без разрешения должностных лиц органов Госгорпромнадзора считается нарушением требований законодательных и других нормативных актов об охране труда и влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству.

В соответствии с п. 3.8 Порядка № 92 возобновление эксплуатации осуществляется после устранения нарушений, указанных в предписании, и получения от должностного лица Госгорпромнадзора решения о возобновлении эксплуатации этого объекта. Такое решение принимается после проверки достоверности устранения нарушений.